Vigtige våbenforhandlinger begyndte mandag

UN Photo/ Stuart Price

Den 24. december sidste år trådte FN's våbenhandelstraktat i kraft. Som FN-forbundet og tre andre NGO'er skrev i Politiken samme dag, kom traktaten som "en julegave til verden" - fordi det er første gang i verdenshistorien, at en global aftale sætter rammer for handlen med konventionelle våben som kampvogne, krigsfly og håndvåben. Traktaten har som sit erklærede formål at bidrage til international fred og sikkerhed, at mindske menneskelig lidelse og at promovere ansvarlighed og gennemsigtighed i våbenhandlen. Helt centralt for traktaten er, at den forbyder overførsel af våben, der bruges til krigsforbrydelser, og den kræver at stater foretager risikovurderinger af al deres våbeneksport for at våben ikke bliver brugt til grove menneskerettighedskrænkelser.

Ubesvarede spørgsmål

Men selvom det var en god start, at traktaten trådte i kraft i december, så er der stadig mange ubesvarede spørgsmål omkring implementeringen - og dé spørgsmål bliver afgørende for, om traktaten får en reel effekt. De vigtige beslutninger skal træffes på traktatens første "Conference of State Parties", som afholdes i Cancun i Mexico hele næste uge. Her kan Danmark være med til at sikre, at våbenhandelstraktaten bliver effektiv og lever op til sine formål, så den i sidste ende er med til at redde menneskeliv.

Når forhandlingerne på mandag begynder, vil der være en række punkter på dagsordenen. De vigtigste spørgsmål handler om, hvordan staterne skal rapportere om deres våbenhandel, og i hvilken grad staterne vil give offentligheden mulighed for at overvåge implementeringen af traktaten - herunder om civilsamfundsorganisationer får adgang til de årlige møder for traktaten. Derudover skal en række praktiske spørgsmål afklares, blandt andet hvordan traktatens faste sekretariat skal sættes op og finansieres, og hvor det skal ligge.

Rapportering som overvågningsmekanisme

Staterne har allerede ved at tiltræde traktaten forpligtet sig til at rapportere om deres våbenhandel - men præcis hvordan og hvor meget, de skal rapportere, er endnu ikke fastlagt. Rapporterne bliver helt centrale for traktatens effekt, fordi de er traktatens eneste overvågningsmekanisme, og det bliver med udgangspunkt i dém, at stater skal holdes ansvarlige for at overholde traktaten.

I traktatteksten er det besluttet, at landene skal indgive to typer af rapporter: En indledende rapport, der fortæller om, hvordan de vil implementere traktaten, og en årlig rapport, hvor stater skal angive deres import og eksport. Den indledende rapport er vigtig, fordi det er her, staterne lægger fundamentet for deres implementering af traktaten og skal angive at de har de påkrævede nationale love og systemer på plads til at sikre implementeringen. De årlige rapporter er vigtige, fordi det er gennem dem, at andre stater og civilsamfund kan holde øje med, hvordan landene implementerer traktaten i praksis.

Når det præcise indhold af indledende og årlige rapporter skal besluttes i næste uge, er det ikke kun en formalitet - for rapporter kan være alt fra detaljerede og fyldestgørende beskrivelser til langt mindre gennemskuelige ja/nej-svar på brede spørgsmål. Med de seneste rapportudkast, der skal diskuteres i Cancun, er der desværre risiko for, at rapporterne hælder mest til det sidste - og dermed ikke kommer til bidrage som håbet til dén ansvarlighed og gennemsigtighed i våbenhandlen, som er formålet med traktaten.

Udetaljerede rapporter om implementering

De nyeste udkast til rapportformater er præget af, at nogle store våbeneksportører har ønsket at rapporterne skulle være overordnede og udetaljerede - officielt for at lette den "byrde", der er for stater ved at rapportere. Derfor består det seneste format til den indledende rapport af en række afkrydsningsbokse med overordnede "ja" og "nej"-spørgsmål. Hvis staterne svarer "ja" til at de overholder traktatens forpligtelser, kræves der ikke yderligere detaljer om hvordan traktaten implementeres - fx om hvilke specifikke nationale love og kontrolsystemer, staterne regulerer våbenhandlen med.

Den sparsomme information gør, at det bliver svært at finde ud af, om staterne reelt har et kontrolsystem, der sikrer at våben ikke overføres i strid med traktaten. Tilgangen med "ja"/"nej"-krydserne gør det heller ikke nødvendigvis lettere for embedsmændene at udfylde rapporterne, for for at udfylde rapporten korrekt, vil det alligevel kræve undersøgelse at finde ud af, om staten har de påkrævede systemer. At give relevante referencer til love eller nævne de myndigheder, der foretager kontrollen, er ikke meget ekstra arbejde, hvis den undersøgelse allerede er foretaget.

Hvis den nuværende tilgang fastholdes, kan der let forekomme fejl i rapporteringen, og det vil være svært for både stater og civilsamfundsorganisationer at opdage sådanne fejl. Derfor opfordrer den internationale koalition for traktaten, Control Arms, til, at man vælger et mere detaljeret format til den indledende rapport om implementering.  Et sådant format er allerede udviklet til det såkaldte "Baseline Assessment Project", som Danmark har været med til at finansiere. Selvom "Baseline Assessment Project"-spørgeskemaet er langt mere detaljeret end det seneste rapportudkast, har 50 tiltrådte stater frivilligt deltaget og givet uddybende information om deres kontrolsystemer - noget som vidner om, at de fleste lande både kan og vil overkomme "rapporteringsbyrden".

Lavere standard for årlige rapporter?

Når det kommer til de årlige rapporter, ser det seneste udkast heller ikke ud til at bidrage meget til transparens i våbenhandlen. Da de årlige rapporter er traktatens overvågningsmekanisme, er det gennem dem, at man skal kunne se, om staterne lever op til deres forpligtelser om ikke at levere våben til krigsforbrydelser og grove menneskerettighedsbrud. Desværre bidrager seneste udkast ikke med meget i den retning, og det hæver sig over de minimumstandarder for rapportering, der allerede er sat med FN's register for konventionelle våben, UNROCA. UNROCA er en frivillig rapporteringsmekanisme, der har eksisteret siden 1991, og som oplister 7 brede kategorier af våben, der brugtes i koldkrigstiden. Selvom de årlige rapporter modsat UNROCA bliver obligatoriske, så ser de ud til at blive mere eller mindre genbrug af UNROCA-rapporteringen.

Et væsentligt problem med det nye udkast er, at det muligvis vil sætte en lavere standard for rapporteringen end UNROCA, fordi det er muligt for stater at vælge mellem forskellige måder at opgøre deres våbenhandel på. Stater kan blandt andet vælge mellem at opgive deres handel i finansiel værdi eller antal af handlede våben - mens de under UNROCA kun må rapportere i antal, som afgjort er det mål, der siger mest om den sikkerhedsmæssige risiko ved våbenhandlen. Sverige, som er forhandlingsleder for rapportering, har åbent sagt, at friheden til at vælge er indført, for at landene får bedre mulighed for at hemmeligholde deres handler - men det er et helt forkert argument for en traktat, der har til formål at skabe mere gennemsigtighed og ansvarlighed i våbenhandlen. Dét, at lande vil kunne vælge mellem forskellige opgørelsesmetoder, vil kun sløre indholdet og gøre al sammenligning svær.

En positiv ting ved det nye udkast er dog, at det ser ud til, at stater også vil blive forpligtet til at rapportere på såkaldte "unmanned aerial vehicles" - også kendt som droner. Man kan håbe, at de fleste lande vil rapportere endnu mere detaljeret, så Danmark og de andre EU-lande vil inkludere alle våben på EU's militære kontrolliste, som er langt mere omfattende end UNROCA-listen.

Offentlig indsigt i implementeringen

I selve traktatteksten blev det ikke besluttet, om rapporterne bliver offentlige, men en lang række lande, inklusiv Danmark, har under hele forhandlingsprocessen argumenteret for offentlige rapporter. Selv verdens største våbeneksportør USA, som ellers på mange områder har været en "hard-liner" i forhandlingerne, går ind for, at landenes rapporter skal være offentlige. For at traktaten skal få en effekt, er det afgørende, at så mange rapporter som muligt bliver offentlige, så civilsamfundsorganisationer, parlamentarikere og forskere kan være med til at presse på for, at traktaten bliver overholdt. Civilsamfundets stemme er vital, fordi stater altid vil have mange diplomatiske interesser at pleje, der begrænser på deres muligheder for at påpege traktatbrud. Derfor håber FN-forbundet, at Danmark fortsat vil være en af de stærkeste fortalere for offentlig rapportering og gå sammen med andre stater om at finde en model, hvor flest mulige lande offentliggør deres rapporter.

Civilsamfundets rolle

Udover gennemsigtighed i rapporteringen, skal staterne også i Mexico beslutte, hvorvidt civilsamfundsorganisationer skal have adgang til de fremtidige Conferences of State Parties. Civilsamfundsdeltagelsen er vigtig, fordi inputs herfra går udover snævre nationale sikkerhedsmæssige og økonomiske interesser. Undervejs i forhandlingerne har et bredt udsnit af civilsamfundet deltaget aktivt i forhandlingerne - ikke mindst gennem Control Arms-koalitionen, der inkluderer både forskere, parlamentarikere og en lang række NGO'er, der arbejder med bl.a. menneskerettigheder, fattigdomsbekæmpelse og konfliktforebyggelse.

Staterne kan i princippet beslutte at holde fremtidige møder lukkede, så civilsamfundsorganisationer formenes adgang, men det ville være i modstrid med våbenhandelstraktatens formålserklæring om at skabe mere transparens på våbenhandelsområdet. Samtidig ville det ikke følge dén præcedens for bred civilsamfundsdeltagelse, man har under andre aftaler på våbenkontrol-området, blandt andet i Ottawa-traktaten om landminer fra 1997 og Oslo-konventionen om klyngebomber fra 2008.

Håbet er derfor, at staterne i næste uge vil give adgang for civilsamfundet til at deltage som observatører, både ved de store plenum-møder og de mere tekniske undergrupper, hvor mange forskere fra koalitionen har særlig ekspertise.

Vigtige kampe forude

For at opsummere er der altså stadig lang vej endnu for at traktaten bliver sikret en effekt, og både rapporteringen og graden af offentlighed til selve møderne skal være med til at skabe den ansvarlighed og gennemsigtighed, der er formålet med traktaten. Selvom rapportformaterne måske vil kunne forbedres i løbet af de kommende år, så vil det være i Mexico, at udgangspunktet sættes - og enhver, der har beskæftiget sig med internationale våbenaftaler, ved, at selv små fremskridt kræver lange kampe. Når staterne også skal tage beslutninger om hvordan traktatens sekretariat skal fungere, hvor det skal ligge geografisk, og hvordan det skal finansieres - så er det alt sammen noget, der kan få være med til at gøre traktaten mere eller mindre effektiv. Her vil staterne forhåbentligt afsætte de nødvendige ressourcer og forhandle med sigte på, hvad der tjener traktatens formål bedst. For som FN-forbundet skrev i en pressemeddelelse, da traktaten blev vedtaget i 2013: Våbenhandelstraktaten handler om at redde menneskeliv.

Fakta om traktaten:

• Pt. har 72 af verdens 193 stater ratificeret våbenhandelstraktaten. 58 stater har underskrevet traktaten, men ikke ratificeret den endnu. Blandt de lande, der har underskrevet, men ikke ratificeret traktaten, er verdens største våbeneksportør, USA. Kina, Rusland og Indien har hverken underskrevet eller ratificeret traktaten. Et opdateret liste over parter til traktaten kan findes her: http://www.un.org/disarmament/ATT/

• Konventionelle våben, som traktaten dækker, er et fællesbetegnelse for våben, der ikke er masseødelæggelsesvåben. Der er ikke én definition på, hvad kategorien indeholder, men som minimum inkluderer det kampvogne, stort artilleri, krigsfly, angrebshelikoptere, krigsskibe, missiler og små og lette våben og normalt også håndvåben og lette våben.

• FN-forbundet er med i den internationale koalition Control Arms, som kæmper for en stærk og effektiv våbenhandelstraktat. Koalitionen dækker et bredt udsnit af civilsamfundet, og tæller blandt andet en lang række menneskerettigheds- og udviklingsorganisationer, parlamentarikere, forskere, læger, religiøse ledere, investorer og internationale og nationale NGOer, der arbejder for kvinders og ofres rettigheder. Koalitionens hjemmeside www.controlarms.org giver opdateret information om traktaten.

• Det såkaldte "Baseline Assessment Project" er et initiativ, som er etableret for at monitorere og støtte op om staternes implementering. Projektet består af et spørgeskema, som stater frivilligt har kunnet udfylde om deres eksisterende kontrolsystemer. Gennem undersøgelsen kan det identificeres, hvor der er udfordringer i implementeringen, og hvor der er ressourcer og "best practises", som landene kan dele med hinanden. Projektet er blandt andet finansieret af Danmark gennem UNSCAR-fonden. I alt 72 stater, herunder Danmark og 49 andre tiltrådte stater, har udfyldt spørgeskemaet med detaljeret information. De udfyldte spørgeskemaer kan ses her: www.armstrade.info.